[原文标題]中國老年人口城鎮化滞後問題研究——基于國際比較的視角

[作 者]林寶，中國社會科學院人口與勞動經濟研究所研究員。

[期刊責任編輯]朱萍

中國正在同時經曆快速的人口老齡化和人口城鎮化。2015年，與總人口城鎮化率相比，老年人口城鎮化率滞後6個百分點以上。這種滞後是否正常？為何會出現這種滞後？這兩個問題，涉及人口城鎮化過程中老年人口城鎮化與總人口城鎮化之間的關系問題。

本文利用聯合國（United Nations，2014）發布的1980～2015年世界各國和地區分城鄉、年齡、性别人口數據分析發現，世界各國（或地區）的老年人口城鎮化滞後現象具有普遍性：一是老年人口城鎮化滞後現象在世界大部分國家和地區普遍存在；二是老年人口城鎮化滞後現象在不同城鎮化階段普遍存在；三是老年人口城鎮化滞後現象在不同收入階段普遍存在。但是，當一個國家或地區的城鎮化率超過50%以後，老年人口城鎮化率與總人口城鎮化率的差距會逐漸縮小，滞後現象逐漸減弱。

圖一  2015年各國（或地區）老年人口城鎮化率與總人口城鎮化率的關系

注：根據聯合國（United Nations,2014)數據計算

表1  2015年不同城鎮化程度分組的老年人口城鎮化滞後情況

圖二 注：根據聯合國（United Nations,2014)數據計算

表2 不同收入地區老年人口城鎮化滞後狀況

圖三 注：根據聯合國（United Nations,2014)數據計算

分析中國老年人口城鎮化率與總人口城鎮化率曆史變化趨勢，可以發現，中國老年人口城鎮化滞後現象出現在20世紀80年代。以世界各國（或地區）老年人口城鎮化與總人口城鎮化的一般關系判斷，中國老年人口城鎮化滞後現象更為嚴重的情況則是出現在人口流動加速的20世紀90年代，在2000年以後随着人口流動規模的迅速擴大，滞後幅度也不斷增加，目前仍處于滞後程度加劇的進程之中。

表3 中國老年人口城鎮化滞後狀況的變化

圖四  注：根據曆次人口普查資料、《2015年全國1%人口抽樣調查資料》、《中國統計年鑒（2016）》計算。其中，老年人口城鎮化率均為根據普查或抽樣調查數據計算的調查時點數據。總人口城鎮化率：1982、1990年因為是年中調查，故采用調查時點數據；2000、2010和2015年因調查時點與年底較為接近，直接采用《中國統計年鑒》公布的年底數。

分析為何中國老年人口城鎮化會滞後更為嚴重，從3個層面進行。一是将城市和農村視為兩個相對獨立封閉的體系，分析在此條件下老年人口城鎮化與總人口城鎮化的關系；二是在考慮城鄉人口流動的情況下，分析為何世界各國和地區普遍存在老年人口城鎮化滞後問題；三是在考慮中國社會特殊性的基礎上分析為何中國老年人口城鎮化滞後現象更為嚴重。根據這一思路，本文研究認為，中國老年人口城鎮化滞後的主要原因是發生了以年輕勞動力為主要人群、以鄉城流動為主要方向的大規模人口流動。而中國老年人口城鎮化滞後更為嚴重則是因為存在阻礙老年人向城鎮流動的反向推力與反向拉力。城鄉收入差距導緻的生活成本差異、家庭關系和鄰裡關系等社會因素，城鄉文化差異和鄉土情結都是阻礙老年人口向城鎮流動的重要因素，而戶籍制度和社會保障制度是中國老年人口城鎮化滞後更為嚴重的兩個重要制度性原因。戶籍制度導緻老年人很難在生命更早的階段融入城鎮，也難以在老年階段留在城鎮，形成一種實質上的反向推力；而社會保障水平低則将老年人牢牢地“捆綁”在土地之上，對土地産生嚴重的依賴，形成一種實質上的反向拉力。二者共同加劇了中國老年人口城鎮化的滞後狀況。

中國老年人口城鎮化滞後問題既有普遍性又有特殊性。一方面，老年人口城鎮化滞後于總人口城鎮化是一個普遍現象，并将伴随城鎮化的整個過程。中國出現老年人口城鎮化滞後狀況是一種正常現象。另一方面，中國老年人口城鎮化滞後更為嚴重，并且在當前城鎮化率接近60%時，滞後幅度仍在擴大，說明中國存在一些阻礙老年人口城鎮化的特殊因素。老年人口城鎮化嚴重滞後的最大風險在于，農村公共服務和社會服務資源薄弱，大量老年人口滞留農村，生産和生活都會面臨更嚴重的困難，當前受到較大關注的留守老人問題在很大程度上就是老年人口城鎮化滞後的一個結果。

應對老年人口城鎮化滞後嚴重問題，政策方面有兩個着力點：一是如何在城鎮化過程中采取必要措施消除障礙，進一步推動老年人口城鎮化，逐步緩解老年人口城鎮化滞後狀況；二是在老年人口城鎮化滞後的大前提下，如何應對其後果。

在推動老年人口城鎮化方面應采取的政策主要有以下三點：一是要進一步放寬城鎮落戶條件，逐步清除戶籍制度對城鎮化過程的幹預。一方面，應進一步放開老年人落戶政策，放寬父母投靠子女的落戶條件，為老年人随子女遷移提供便利。另一方面，應進一步放寬農民工的落戶條件，盡量讓在城鎮有居留意願的農村流動人口在進入老年之前完成城鎮化過程。應進一步清除學曆、積分等對于農民工幾乎是排除性的入戶“門檻”，以相對穩定就業和合法居所為落戶的基本條件，同時将戶籍與獲得公共服務脫鈎，逐漸讓戶籍制度回歸戶籍登記的本義。二是要推動老年流動人口的社會融合。實現在城鎮的社會融合，是老年人口城鎮化的關鍵環節。要強化流入地政府的公共服務職能，大力推動基本公共服務均等化，讓流動老年人能夠無障礙地享受流入地的基本公共服務；還要根據權利義務關系建立起更加科學合理的各項社會保障待遇銜接機制，實現各項待遇的無障礙轉移銜接；同時，要有針對性地開展一些社會融入項目，幫助流動老年人适應城市社會環境和生活方式。三是要進一步完善基本社會保障制度，切實提高農村老年人收入保障水平。當前，應重點解決農村老年人基礎養老金待遇過低的問題，盡快出台基礎養老金調整方案。社會保障制度的完善将減少農村老年人對土地的依賴，給老年人提供更多流入城鎮的可能性，将有利于促進老年人口城鎮化。當然，社會保障水平的提高不僅有助于緩解老年人口城鎮化滞後狀況，而且也是應對其後果的必然要求。

在應對老年人口城鎮化滞後的後果方面，需要采取兩方面的政策：一方面要利用大力推進鄉村振興戰略的契機，切實改善農村生産和生活條件。另一方面要加強農村社會服務體系建設，為農村老年人提供生産和生活便利。首先，要大力推進基本公共服務均等化，加強農村基本公共服務資源配置和服務保障，切實提高農村公共服務水平。其次，要通過政府補貼和政策傾斜等措施鼓勵建立農村社會服務組織，為老年人提供生産和生活社會服務。政府可以基于财力和公共服務職能通過購買服務等方式培育相關社會組織發展，與此同時實現老年人享受部分服務的低償化和無償化，引導老年人通過市場化方式解決生産和生活中遇到的困難。最後，要加強對農村家庭發展的支持，引導家庭關系和諧發展，增強家庭養老的能力，并通過村規民約、稅收減免等方式引導家庭繼續發揮養老的基礎性作用。要通過服務體系建設，減輕農村老年人生産和生活負擔，切實改善廣大農村老年人的生活質量。